Сергей Рубин: «Законотворчество как один из показателей эффективного государственного управления»

УДК

ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО КАК ОДИН ИЗ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Рубин С.В.,

Депутат Народного Совета,

ГОУ ВПО «ДонАУиГС», аспирант

 

В статье исследованы вопросы сущности правотворчества и законотворчества, сформулированы авторские их определения. Определены этапы и стадии правотворчества и законотворчества. Исследован и проанализирован мировой опыт деятельности по разработке законопроектов и формирования права, выявлены тенденции, в том числе в вопросах законотворческой деятельности членов парламента; проанализированы мнения ученых; сформулированы подходы к разработке нормативно-правовых актов в ДНР.  

Ключевые слова: законотворчество, правотворчество, процесс, концепция, законопроект, закон, депутат

In article questions of essence of a law-making and lawmaking are researched, their author’s determinations are formulated. Stages and stages of a law-making and lawmaking are determined. The international experience of activities for development of bills and forming of the right is researched and analysed, tendencies, including in questions of legislative activities of members of parliament are revealed; opinions of scientists are analysed; approaches to development of regulatory legal acts in the DPR are formulated.  

Keywords: lawmaking, law-making, process, concept, bill, law, deputy

 

Постановка проблемы. Законотворчество как процесс и результат формирования права в стране – один из важнейших аспектов деятельности депутатского корпуса. Статус депутата в Донецкой Народной Республике, в соответствии со с. 72 Конституции ДНР [8], дает ему право обращения в Народный Совет с законодательной инициативой, а также предусматривает  внесение обоснованного предложения о законодательном нововведении и его последующем отстаивании. Однако, весьма важным является вопрос подготовки законопроектов, ответственности за их содержание, чтобы принимаемые законы соответствовали критериям качества, системности и практической применимости с учетом пресечения его норм в коррупционных схемах.  

Анализ исследований и публикаций свидетельствует, что вопросам развития законодательства, выявлению особенностей, подходов к право- и законотворчеству, эффективности правотворческой деятельности, формированию механизмов государственного управления гражданским согласием в регионе  посвящены работы отечественных и зарубежных ученых, таких как С.С. Алексеева [1], М. Л. Братковского [17], В. В. Дорофиенко [3],   Возияновой Н.Ю. [2],  А.В. Ильина [6], В.К. Мамутова [10], М. А. Мушинского [11], А.И. Салихова [12],   В.М.Смирновой [13], Ю.А. Тихомирова [15-16] и др. Однако, недостаточно освещенными остались вопросы сущности законо- и правотворчества, а также субъектности законотворческого процесса, что и обуславливает актуальность темы исследования.

Цель статьи – исследование законотворчества как одного из показателей эффективного государственного управления.

Основная часть. Создание, изменение или отмена нормативно-правовых актов всегда осуществляется в определенном порядке, регламентируемом, прежде всего, Конституцией страны. Такой порядок направлен на обеспечение качества принимаемых актов, а также и на объективно необходимое закрепление баланса разнообразных социальных, экономических и иных интересов, возникающих в процессе дальнейшего его применения.

Исследования показали, что в практических целях формирования адекватного правового поля государства, обеспечивающего его эффективное развитие, лицам, его формирующим, необходимо четко понимать сущность правотворчества и законотворчества. Выявлено, что в науке и на практике такую деятельность часто называют и формированием права и правотворчеством [4, 7, 9, 14]. Однако эти внешне схожие понятия, четко проявляясь при создании нормативных предписаний, имеют совершенно разное содержание. Формирование права шире по своему содержанию, а правотворчество представляет собой лишь составную часть процесса формирования права, отражающую его сознательно-волевые и официальные процедуры. При этом законотворчество является лишь частью правотворчества.

С нашей точки зрения правотворчество – упорядоченная государственно-властная, управленческая деятельность соответствующих компетентных органов по формированию  (разработке, издании, отмены юридических норм) и совершенствованию нормативно-правовых предписаний.

Субъектами правотворчества являются как государственные органы, так и негосударственные структуры, наделенные соответствующими полномочиями, а также народ в случае принятия законов через референдумы.

Как показали исследования [14], обычно законотворчество состоит из четырех этапов, а правотворчество — из двух, включающих:

  1. Подготовку нормативного акта;
  2. Официальное принятие нормативного акта.

Стадиями первого этапа — Подготовки нормативного акта являются:

  • принятие решения о подготовке проекта нормативного акта;
  • формирование рабочей группы и разработка концепции законопроекта;
  • подготовка его текста;
  • предварительное обсуждение проекта;
  • согласование содержания проекта нормативного акта с различными организациями;
  • предварительное утверждение проекта.

Этот этап может осуществляться вне правотворческого органа.

Стадиями второго этапа — Официального принятия нормативного акта являются:

  • внесение проекта нормативного акта в правотворческий орган и принятие его на рассмотрение;
  • обсуждение проекта;
  • принятие и подписание нормативного акта;
  • официальное оглашение, доведение до сведения адресатов.

Второй этап представляет собой официальный процесс, уже непосредственно происходящий в правотворческом органе.

Как уже отмечалось, главной составной частью правотворческого процесса является процесс законотворчества, который в целом характеризует именно принятие законов и иной законотворческой продукции: подзаконных нормативных актов, правовых обычаев, нормативных договоров, юридических процедур.

Законотворческий процесс, с нашей точки зрения, представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате которых создается закон.

Стадиями законотворчества являются:

  1. Законодательная инициатива
  2. Обсуждение законопроекта
  3. Принятие закона
  4. Опубликование закона.

Первым этапом законотворческого процесса является подготовка самого проекта закона. Это наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта.

Принятие решения о подготовке законопроекта представляет собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего правового акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

К законопроекту предварительно формируется его концепция. В ее содержание включают такие параметры как общий смысл законодательного акта, основные идеи, характеристика и общий план, а также, сроки его принятия (в зависимости от научной обоснованности концепции), проверяется его качество и эффективность.

Особое внимание, при разработке концепции будущего закона следует уделить ее экономическому и социально-политическому контексту; сбалансированному сочетанию юридического и практического содержания нормативно-правого акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретных областях знаний (экономистов, производственников, социологов, и т.д.). Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени, экономическим условиям, учитывать особенности правоприменения.

Обсуждение, доработка и согласование проекта — завершающая стадия подготовительного этапа. Ее суть заключается в обсуждении проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними, проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стадии подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется и его всенародное обсуждение.

Подготовка проекта заканчивается решением органа, его разрабатывавшего, о направлении законопроекта на рассмотрение в парламент. Если проект готовится в аппарате или комиссиями парламента, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить проект на рассмотрение парламента.

Следует отметить, что поскольку под концепцией проекта понимается его основополагающая идея, главная мысль, то в первом чтении фактически обсуждается авторский замысел предлагаемого в законопроекте правового регулирования.

Сложившаяся юридическая практика законотворчества во всем мире идет «ведомственным» путем, т.е. правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Так, например, в Российской Федерации в числе адресатов в планах законопроектных работ зачастую значатся Минэкономразвития, Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции; в Казахстане — Министерство юстиции.

Основная тяжесть работы при таком подходе к разработке законопроекта ложится на работников аппарата этих государственных структур,  что влечет, по мнению экспертов, ряд негативных последствий.

Проблемным аспектом, как показывает анализ практического опыта законотворчества [7, 4, 9, 14], является тот факт, что проекты законов министерствами в ряде  странах мира разрабатываются, как правило, в условиях недостатка времени из-за большой загруженности специалистов аппарата, и уровень проработки законопроектов зачастую достаточно узок, поскольку их профессиональный уровень ограничен собственными компетенциями и, притом они, так или иначе подвержены определенному стереотипу правового мышления. Есть еще несколько особенностей ведомственного проектирования законов:

1) опасение или даже боязнь внесения новизны в законодательный акт, что связано с желанием  зафиксировать существующее положение вещей или незначительно его улучшить/изменить;

2) чрезмерность охранительной функции при законотворчестве в рамках ведомств;

3) приоритетность бюрократических соображений над реально существующими проблемами в государстве;

4) привлечение по своему усмотрению сторонних субъектов для подготовки законопроектов (например, НИИ).

Такая ситуация, естественно, привлекает внимание ученых: правоведов, экономистов. Большинство из них склоняется к тому, что подготовкой законопроектов министерства  заниматься не должны. В частности,  доктор юридических наук, член-корреспондент Российской Академии Наук С.С. Алексеев, считает необходимым передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, компетентными в том, или ином законодательно разрешаемом вопросе. «Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к их выработке людей с конструктивным мышлением. Полезной была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, экспертными советами, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских коллективов» [1]. Здесь следует отметить, что законопроекты, подготовленные НИИ по заказу министерств и ведомств, все равно подвержены «просеиванию» предлагаемых норм «заказчиком», что сохраняет тот же самый ведомственный подход со всеми отмеченными выше особенностями, хотя и создает видимость  наличия «независимых разработчиков».

По мнению доктора экономических наук Н. Ю. Возияновой (ДНР), эксперта в сфере экономики и управления национальным хозяйством, специалиста по развитию и институциональному строительству, «…законодательство создает институциональную среду государства, экономическое, правовое и социальное поле функционирования экономической системы, что и составляет ее уникальность. И простое использование или подгонка чужих законов не будет воспринято этой системой» [3, с. 86]. Кроме того, «…импорт институтов (в данном случае законов) без учета национальных институтов (уже существующих сложившихся норм, правил, традиций и т.п.), институциональной динамики часто приводит к очень сложным общественным конфликтам, и вместо ожидаемого позитива получается негатив, который может устраняться на протяжении длительного времени» [3, с. 124].  Она считает, что законы должны разрабатываться, не только технически правильно (нормы законопроектов не должны противоречить уже действующим, вызывать разночтения, оставляя место для коррупции и злоупотреблений и т.п.), но и концептуально верно (используя проверенные временем подходы европейских стран в части обеспечения стабильности законодательства и учета мнения профильных и иных специалистов).

Что касается законотворческой деятельности членов парламента, то российская и европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается специалистами. Например, статус депутата в Российской Федерации позволяет ему обращаться в парламент с законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаивать его.  Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

  • законопроектов и поправок к ним;
  • законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;
  • законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу.

Следует отметить, что право законодательной инициативы у депутата возникает только с момента внесения законопроекта. Этому праву соответствует обязанность законотворческого органа принять внесенный проект и включить его рассмотрение в повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть и принять решение.

Во избежание ошибок при формировании права в ДНР, а именно при разработке и утверждении адекватных нормативно-правовых актов – «хороших законов» – депутатам, руководителям министерств и ведомств необходимо четко понимать и реализовывать сами эти процессы. А разрабатывать законы должны специалисты с учетом знаний основ институционального строительства. Это существенно сократит количество «некачественных» проектов, а возможно даже и законов. Законопроекты должны проходить экспертизу в специальном органе и только после этого обсуждаться парламентариями и приниматься в Народном Совете Республики.

Выводы. Во избежание ошибок при формировании права в ДНР, а именно — разработки и утверждения адекватных нормативно-правовых актов – «хороших законов»: депутатам, руководителям министерств и ведомств, необходимо четко понимать и реализовывать сами эти процессы; разрабатывать законы должны специалисты с учетом знаний основ институционального строительства; законопроекты должны проходить экспертизу в специальном органе и только после этого они (законопроекты) должны обсуждаться парламентариями и приниматься в законотворческом органе (Народном Совете Республики). Каждому депутату следует понимать, что он, как депутат, обладает ценной функцией представительства, формулирования общественных запросов и обсуждения механизмов их решения. И концентрация на «законописательстве» — это по большому счету самообман и оправдание для уклонения от своей основной задачи. К тому же, следует отметить, что нецелесообразно оценивать работу депутатов, всего аппарата Народного Совета Республики, исключительно по качеству принимаемых законов, т.к. качество законопроектов напрямую зависит от их разработчиков, качества самого разработанного законопроекта. Для обеспечения принятия Народным Советом ДНР качественных законов необходимо выстроить систему их разработки и имплементировать в существующий механизм работы аппарата Народного Совета ДНР.  

 

Список использованных источников:

  1. Алексеев С.С. Как готовить закон? / С.С. Алексеев // Известия, 14 декабря — 1992.
  2. Возіянова Н.Ю. Внутрішня торгівля України: теоретичний базис, моніторинг, моделі розвитку : монографія / Н.Ю. Возіянова. – Донецьк: ДонНУЕТ, 2013. – 517 с.
  3. Дорофиенко В.В. Механизмы государственного управления гражданским согласием в регионе / В.В. Дорофиенко, М.Л. Братковский // Вісник Хмельницького інституту регіонального управління та права. – 2003. — № 2. – С. 224-230.
  4. Евгений Федоров — Гос. дума РФ не разрабатывает законы, а только принимает их [Электронный ресурс]. – Режим доступа:  https://www.youtube.com/watch?v=hbbb3Eg-qiE
  5. Закон – ресурс промышленности : монография / Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев, С.Д. Валентей [и др.] ; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. – М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : ИНФРА-М, 2016. – 96 с. 
  6. Ильин А. В. Федеральное правотворчество в современной России :Вопросы теории и практики тема / А.В. Ильин.  Дис.. к.ю.н., Коломна, 2005. – 212 с.
  7. Как создают наши законы (Казахстан) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.adilet.gov.kz/ru/node/59296
  8. Конституция ДНР. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://dnr-online.ru/konstituciya-dnr/ – Название с экрана.
  9. Кто и как пишет законы в России? [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://studme.org/40431/pravo/kto_kak_pishet_zakony_rossii
  10. Мамутов В. Повніше використовувати техніко-юридичні засоби удосконалення законодавства / В. Мамутов // Право України, № 2, 2008. – С. 3 – 8.
  11. Мушинский М. А. Эффективность правотворческой деятельности и эффективность законодательства: соотношение и критерии / // Юридическая техника, № 6 / 2012. – С. 347-352.
  12. Салихов А. И. Законотворческий процесс и источники права в российском государстве: вопросы теории и практики тема / А.И. Салихов. Дис. К.ю.н.  Казань , 2006. – 169 с.
  13. Смирнова В. М. Культура законотворческой деятельности в сфере административной ответственности / В.М. Смирнова // Юридическая техника, № 10/2016. – С. 673-676.
  14. Стадии правотворчества и законотворчества [Электронный ресурс]. – Режим доступа:  http://www.grandars.ru/college/pravovedenie/stadii-pravotvorchestva.html
  15. Тихомиров Ю. А. Как обеспечить законность? Новый подход. // Российское правосудие. 2016. № 8. С. 5-11.
  16. Тихомиров Ю. А. Новые векторы регулирования — «другое» право? // Журнал российского права. 2016. № 4. С. 5-15.
  17. Братковский М.Л. Согласие как фактор социального управления.  Монография. – Донецк: инз. ВИК, 2004. – 208 С.